Jacek Woźniak, Czy mobilność jest potrzebna administracji publicznej?

Jacek Woźniak
Poruszając problem pożądanej dla służby publicznej kwestii mobilności pracowników, nie można zapomnieć o konieczności stworzenia mechanizmów przeciwdziałających nadmiernemu rozwarstwieniu płac wśród kadr o podobnym profilu wykształcenia, kwalifikacjach lub umiejętnościach. Poprawa warunków wynagrodzenia nie powinna bowiem wyłącznie determinować decyzji pracownika o zmianie pracodawcy.

W ciągu niespełna dwóch lat zmniejszyła się mobilność zawodowa Polaków, jednocześnie zdecydowanie zmalała grupa osób pracujących w tej samej firmie dłużej niż 15 lat, głosi komunikat z badań CBOS[1].

Każda z osób zatrudnionych w urzędzie jest zapewne w stanie wskazać w swoim otoczeniu koleżankę lub kolegę, którzy swoje pierwsze doświadczenia zawodowe w pracy w administracji rządowej zdobywali w innym miejscu. Czy to jednak oznacza, że mobilność wśród członków korpusu służby cywilnej jest zjawiskiem powszechnym, a my chętnie wykorzystujemy istniejące regulacje prawne, które umożliwiają dyrektorom generalnym urzędów lub kierownikom jednostek przenosić pracowników między urzędami, i uważamy je za wystarczające?

Kiedy po zjednoczeniu Niemiec, 20 czerwca 1991 r., niższa izba niemieckiego parlamentu postanowiła przenieść siedzibę rządu RFN i część ministerstw federalnych z Bonn do Berlina, pracujący od lat w Bonn urzędnicy niemieccy byli przerażeni. Działo się to równolegle do zmian dokonywanych w administracji publicznej na terenie byłego NRD, którą zasilały rzesze urzędników niemieckich z krajów związkowych RFN, przynosząc nową organizację i kulturę pracy i przestawiając wschodnioniemieckie struktury administracji publicznej na nowe tory. Wielu z tych urzędników szczebla lokalnego, po okresie oddelegowania lub przeniesienia do pracy do nowych krajów związkowych, powróciło do swojego poprzedniego miejsca pracy, ale wielu też pozostało u nowego pracodawcy, widząc w tym możliwość rozwoju lub awansu zawodowego. Legendą obrosły poniedziałkowe podróże służbowe urzędników federalnych z Bonn do Berlina i ich podróże powrotne z Berlina do Bonn w piątek, po zakończeniu tygodnia pracy w stolicy zjednoczonych Niemiec, co w licznych jeszcze przypadkach ma miejsce i dzisiaj. Specjalne regulacje prawne, odnoszące się zarówno do statusu urzędnika państwowego, jak i drobiazgowo regulujące zwrot kosztów przeprowadzki do nowego miejsca pracy albo czasowego oddelegowania, umożliwiały wówczas i umożliwiają nadal oddelegowanie lub przenoszenie urzędników niemieckich między urzędami administracji publicznej szczebla federalnego lub związkowego, ale także przepływ pracowników z administracji kraju związkowego do administracji federalnej.

W przepisach ustawy o służbie cywilnej[2] uregulowano przypadki przenoszenia urzędnika służby cywilnej oraz pracownika służby cywilnej do innego urzędu, także w innej miejscowości, na jego wniosek lub za jego zgodą (art. 64 ustawy). Przepis ten przewiduje zatem współdziałanie i zgodną wolę wszystkich stron tej czynności w zatrudnieniu pracownika w nowym miejscu pracy. Gdyby przeprowadzić stosowne badania ankietowe okazałoby się zapewne, że przepis ten wykorzystywany jest najczęściej w tzw. aglomeracji warszawskiej z uwagi na fakt, że w Warszawie zlokalizowanych jest najwięcej siedzib ministerstw i urzędów centralnych – stąd to w stolicy w służbie cywilnej zatrudnionych jest najwięcej osób. Kontakty nawiązywane między pracownikami i urzędnikami służby cywilnej podczas prac zespołów międzyresortowych albo podczas konferencji skutkują tym, że w przypadku pojawienia się zapotrzebowania w jednostce organizacyjnej na doświadczonego pracownika w danym obszarze spraw, polecana do zatrudnienia jest osoba o odpowiednich kwalifikacjach z sąsiedniego resortu. Rozwiązanie to jest korzystne nie tylko z punktu widzenia dyrektorów generalnych, gdyż taki proces rekrutacji przynosi szybko pożądane efekty, ale i pracowników, ponieważ stwarza możliwości dalszego rozwoju lub awansu zawodowego i zdobywania szerszego niż dotychczas doświadczenia zawodowego w nowym zespole pracowników. W mniejszym stopniu regulacja ta stosowana jest między jednostkami organizacyjnymi zlokalizowanymi w różnych miastach i wynika w tym przypadku najczęściej ze zmiany zachodzącej w życiu prywatnym pracownika albo urzędnika służby cywilnej. Po wygranym postępowaniu rekrutacyjnym do pracy w urzędzie w innej miejscowości, prowadzonym w ramach otwartego i konkurencyjnego naboru, kandydat wyłoniony przez nowego pracodawcę przenoszony jest do pracy od dotychczasowego pracodawcy w uzgodnionym przez strony terminie. Art. 64 ustawy o służbie cywilnej stwarza także możliwość „wypożyczenia” pracownika czy urzędnika służby cywilnej, za jego zgodą i przy gwarancji powrotu na uprzednio zajmowane stanowisko u dotychczasowego pracodawcy, do realizacji określonych zadań eksperckich czy wykorzystania zdobytego doświadczenia zawodowego do wdrażania w urzędzie przyjmującym nowych rozwiązań czy projektów, z powodzeniem już funkcjonujących u poprzedniego pracodawcy. Czynność ta wymaga co prawda zawarcia trójstronnego porozumienia między pracownikiem lub urzędnikiem służby cywilnej a jego obecnym i przyszłym pracodawcą, ale bez wątpienia przyczynia się do mobilności w ramach korpusu służby cywilnej.

Inaczej sytuacja przedstawia się na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej. Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej w drodze powołania skutkuje dużą mobilnością kadry zarządzającej, rekrutującej się nie tylko z korpusu służby cywilnej, ale także z instytucji samorządowych, Najwyższej Izby Kontroli czy sektora prywatnego.

Przepisy ustawy o służbie cywilnej umożliwiają także zastosowanie wobec urzędnika służby cywilnej aktu władztwa administracyjnego i wskazania mu innego stanowiska lub miejsca pracy. Dyrektor generalny urzędu może, kierując się potrzebami urzędu, w każdym czasie przenieść urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko w tym samym urzędzie w tej samej lub w innej miejscowości, uwzględniając jego przygotowanie zawodowe (art. 62 ust. ustawy). Z możliwości wykorzystania doświadczenia zawodowego i posiadanych kompetencji danego urzędnika dyrektorzy generalni korzystają chętnie w ramach tego samego urzędu w tej samej miejscowości, gdyż rozwiązanie to stanowi reakcję na ryzyko braku kadr w danej komórce organizacyjnej urzędu i zabezpiecza efektywne wykonywanie zadań w sytuacji np. okresowego spiętrzenia ilości prowadzonych spraw w urzędzie, co w przypadku konieczności przeprowadzenia długotrwałego procesu otwartego i konkurencyjnego naboru, może doprowadzić do powstania zaległości.

Inaczej jednak sytuacja przedstawia się z przeniesieniem urzędnika służby cywilnej do tego samego urzędu zlokalizowanego w innej miejscowości, gdyż decyzja ta pociąga za sobą określone skutki finansowe dla urzędu, związane ze świadczeniami przysługującymi przenoszonemu urzędnikowi. Jak należy sądzić, właśnie z tego powodu rozwiązanie to jest rzadko wykorzystywane przez dyrektorów generalnych urzędów.

Status urzędnika służby cywilnej gwarantuje stabilizację zatrudnienia w służbie cywilnej, która nie musi jednak oznaczać gwarancji zatrudnienia w konkretnym urzędzie. Dyspozycyjność urzędnika służby cywilnej jest bowiem wpisana w istotę mianowania. Jeżeli przemawia za tym interes służby cywilnej, Szef Służby Cywilnej może przenieść urzędnika służby cywilnej do innego urzędu w tej samej miejscowości, natomiast z uwagi na szczególny interes służby cywilnej – także do innego urzędu w innej miejscowości na okres nie dłuższy niż 2 lata, przy czym może nastąpić najwyżej dwa razy w czasie trwania stosunku pracy urzędnika służby cywilnej. Urzędnikowi przenoszonemu do innego urzędu w innej miejscowości przysługują określone świadczenia z tytułu kosztów przeniesienia, pokrywane ze środków rezerwy budżetowej na funkcjonowanie służby cywilnej. Przyjęcie rozwiązania polegającego na udostępnieniu przez urząd przenoszonemu urzędnikowi mieszkania albo pokryciu kosztów najmu lokalu mieszkalnego oraz pokryciu niektórych kosztów związanych z przeniesieniem do nowego ośrodka życiowego tego urzędnika, ma głębokie uzasadnienie. Trudno bowiem oczekiwać, aby urzędnik służby cywilnej, przenoszony do innej miejscowości z uwagi na szczególny interes służby cywilnej, determinowany pozytywną oceną pracy i dokonaniami urzędnika, ponosił koszty utrzymania siebie i rodziny w dwóch ośrodkach życiowych. Podobne regulacje w tym zakresie przyjął także ustawodawca niemiecki, chociaż zaznaczyć należy, że zakres przedmiotowy świadczeń podlegających zwrotowi w ramach kosztów ponoszonych przez urzędnika z tytułu przeniesienia, jest u naszych zachodnich sąsiadów znacznie bardziej rozbudowany, niż przewiduje to akt wykonawczy[3] do przepisów ustawy o służbie cywilnej. Z uwagi jednak na fakt, że przeniesienie urzędnika do pracy w innej miejscowości powoduje powstanie po stronie budżetu państwa dodatkowych kosztów, z możliwości tej w historii polskiej służby cywilnej korzystano bardzo rzadko.

Zatem przeniesienie urzędnika służby cywilnej zarówno w ramach tego samego urzędu do pracy w innej miejscowości, jak i przeniesienie w ramach służby cywilnej do innego urzędu w innej miejscowości – nierzadko merytorycznie uzasadnione i konieczne – jest możliwością bardziej teoretyczną niż stosowaną, a to z uwagi na konsekwencje dla finansów publicznych.

Co jeszcze ogranicza mobilność w służbie publicznej?

Poza koniecznością zwrotu urzędnikowi części kosztów związanych z jego przeniesieniem, o których mowa powyżej, mobilności w służbie cywilnej nie służy także brak możliwości przenoszenia do pracy w służbie cywilnej osób o odpowiednim doświadczeniu zawodowym i kompetencjach, a zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, np. w samorządzie, Najwyższej Izbie Kontroli czy w agencjach rządowych lub funduszach podległych poszczególnym ministrom. Co prawda przepisy obecnie obowiązującej ustawy o pracownikach urzędów państwowych[4] umożliwiają, w drodze porozumienia pracodawców, przenoszenie członka korpusu służby cywilnej na stanowisko urzędnika państwowego np. w Kancelarii Sejmu, Senatu, w Krajowym Biurze Wyborczym czy w Instytucie Pamięci Narodowej, ale pożądanym wydaje się być otwarcie służby cywilnej na osoby zatrudnione w administracji publicznej i stworzenie możliwości przepływu osób między urzędami administracji publicznej, do których nabór przeprowadzany jest również w sposób otwarty i konkurencyjny. Koniecznym jest jednak wypracowanie i przestrzeganie jednolitych standardów naboru i wystandaryzowanie samego procesu rekrutacji w taki sposób, aby był on rękojmią pozyskiwania do służby publicznej najlepszych kandydatów. Obecnie, mimo istnienia barier w przenoszeniu pracowników do pracy pomiędzy różnymi jednostkami organizacyjnymi administracji publicznej, proces ten w rzeczywistości ma miejsce, choć w znacznie mniejszej skali niż można by tego oczekiwać. Wymaga on bowiem przystąpienia przez kandydata zatrudnionego np. w samorządzie województwa, Narodowym Funduszu Zdrowia albo Najwyższej Izbie Kontroli do otwartego i konkurencyjnego naboru na wolne stanowisko pracy w urzędzie administracji rządowej, np. w Ministerstwie Zdrowia. Po wygraniu naboru kandydat albo rozwiązuje stosunek pracy z dotychczasowym pracodawcą, co przy zachowaniu kodeksowych terminów rozwiązania stosunku pracy nieuchronnie odwleka w czasie możliwość rozpoczęcia przez niego pracy u nowego pracodawcy, albo - na swój wniosek i przy pozytywnym podejściu dotychczasowego pracodawcy - uzyskuje urlop bezpłatny na czas oznaczony konkretną datą lub na czas świadczenia pracy u nowego pracodawcy także realizującego zadania publiczne. Tymczasem pożądanym byłoby, aby w ramach trójstronnego porozumienia stron pracownik mógł rozpocząć pracę u nowego pracodawcy, bez konieczności angażowania w proces jego zatrudnienia dodatkowych zasobów finansowych i ludzkich związanych z prowadzonym procesem rekrutacji. Jaki jest bowiem sens i ekonomiczne uzasadnienie do przeprowadzania naboru na, przedstawione przykładowo, stanowisko pracy w Ministerstwie Zdrowia, wymagające np. specjalistycznej wiedzy medycznej, którą posiada lekarz zatrudniony w Narodowym Funduszu Zdrowia, który: 1) w ramach kontaktów roboczych współpracował już uprzednio z Ministerstwem Zdrowia, 2) wyróżnia się wiedzą w ramach tego samego działu administracji rządowej, 3) poszukuje nowych wyzwań, a w zmianie dotychczasowego miejsca pracy widzi dla siebie możliwość rozwoju zawodowego lub awansu stanowiskowego? Jeżeli jeszcze lekarz ten otrzyma w NFZ urlop bezpłatny na czas zatrudnienia w Ministerstwie Zdrowia, to z tytułu zatrudnienia tego pracownika realizującego zadania w ramach jednego działu administracji rządowej, zarówno dotychczasowy, jak i nowy pracodawca odprowadza należne składki na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Pozytywnym przykładem na mobilność pracowników w administracji publicznej jest historia lat 2006 - 2008, kiedy istniała ustawowa możliwość przenoszenia pracowników w ramach administracji samorządowej i rządowej. Przepływy pracowników z urzędów wojewódzkich do urzędów marszałkowskich dotyczyły w tym czasie przede wszystkim osób zajmujących się wdrażaniem programów unijnych lub kontrolą wydatkowania środków finansowych pochodzących z UE. Z uwagi na oferowany poziom wynagrodzenia urzędy marszałkowskie były atrakcyjniejszym pracodawcą niż urzędy wojewódzkie, co groziło rzeczywistym odpływem z urzędów wojewódzkich wykwalifikowanych kadr i opóźnieniem w realizacji lub brakiem możliwości realizacji zadań przez wojewodów. Tylko dzięki specjalnym dodatkom zadaniowym albo współfinansowaniu wynagrodzeń tej grupy pracowników urzędów wojewódzkich ze środków unijnych, możliwe było zatrzymanie nadmiernego odpływu kadr do samorządu. Poruszając zatem problem pożądanej dla służby publicznej kwestii mobilności pracowników, nie można zapomnieć o konieczności stworzenia mechanizmów przeciwdziałających nadmiernemu rozwarstwieniu płac wśród kadr o podobnym profilu wykształcenia, kwalifikacjach lub umiejętnościach. Poprawa warunków wynagrodzenia nie powinna bowiem wyłącznie determinować decyzji pracownika o zmianie pracodawcy. Regulacje obowiązujące w Niemczech[5] zapobiegają tego typu przypadkom, gdyż ustawowo wprowadzono rozwiązania, z których wynika, że łączne wynagrodzenie za pracę urzędnika przenoszonego albo oddelegowanego do pracy do nowego pracodawcy, powinno być na takim samym lub zbliżonym poziomie jak u dotychczasowego pracodawcy. Nie powinno ono zatem ulegać zmniejszeniu ani zwiększeniu przy wykonywaniu przez pracownika pracy o podobnym zakresie kompetencji i odpowiedzialności, wpisującym się w dotychczasową ścieżkę rozwoju zawodowego urzędnika. Wydaje się to być także pożądanym kierunkiem działania w polskiej służbie publicznej, aby mobilność pracowników nie była podyktowana wyłącznie kwestiami finansowymi.

Przypisy

[1] „Polacy w pracy. Warunki zatrudnienia, gotowość zmian”, komunikat z badań CBOS, Nr 132/2014, Warszawa, wrzesień 2014 r.;

[2] ustawa z dnia z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1345, z późn. zm.);

[3] rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie świadczeń przysługujących urzędnikowi służby cywilnej przeniesionemu do pracy w innej miejscowości (Dz.U. Nr 93, poz. 763);

[4] ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1511);

[5] np. Bayerisches Beamtengesetz (BayBG) vom 29. Juli 2008.

 

Autor tekstu

Jacek Woźniak − ukończył filologię germańską i podyplomowe studia z zakresu wiedzy o Europie i integracji europejskiej na Uniwersytecie im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Absolwent Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w Warszawie. Jako stypendysta Fundacji im. Roberta Boscha w Niemczech odbył w latach 2003-2004 staże zawodowe w Kancelarii Premiera Dolnej Saksonii w Hanowerze oraz Federalnym Ministerstwie Gospodarki w Berlinie. Jest urzędnikiem służby cywilnej.

Pracował na różnych szczeblach zarządzania w urzędach administracji rządowej. U regulatora rynku telekomunikacyjnego i pocztowego zajmował stanowisko naczelnika wydziału w Gabinecie Prezesa oraz zastępcy, a następnie dyrektora delegatury UKE w Poznaniu. Pełnił obowiązki dyrektora sekretariatu Ministra Pracy i Polityki Społecznej oraz zastępował dyrektora generalnego tego Ministerstwa. W latach 2010-2014 związany zawodowo z obszarem opieki zdrowotnej. Pracował w Ministerstwie Zdrowia jako dyrektor Biura Dyrektora Generalnego, a następnie w Centrali Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie, gdzie kierował Biurem Kadr i Szkoleń oraz zajmował stanowisko zastępcy dyrektora Gabinetu Prezesa Funduszu.

Posiada także doświadczenie zawodowe w pracy w spółkach prawa handlowego. Był dyrektorem ds. organizacyjno-ekonomicznych w Uniwersyteckim Centrum Stomatologii i Medycyny Specjalistycznej sp. z o.o. w Poznaniu oraz dyrektorem Departamentu Procesów Kadrowo-Płacowych w PGE OKK sp. z o.o. w Warszawie.

Z dniem 25 stycznia 2016 r. został powołany przez Wojewodę Wielkopolskiego Zbigniewa Hoffmanna na stanowisko dyrektora generalnego Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w

Poznaniu, które zajmował także w latach 2006-2007.