Przegląd Służby Cywilnej

Przyjazne formularze podnoszą wpływy podatkowe

Grafika z tytułem konferencji "Urząd, który obywatele rozumieją"
Polska administracja podatkowa, we współpracy z Bankiem Światowym, przeprowadziła badanie wpływu uproszczonej treści pisma kierowanego do podatników zwlekających z zapłatą zobowiązań na ich skłonność do zapłaty zaległości. Wyniki badania nie pozostawiają złudzeń, przyjazne formularze się opłacają. Wyzwaniem dla administracji podatkowej staje się uproszczenie języka urzędowego, ponieważ takie działanie wpływa na poprawę ściągalności zobowiązań podatkowych.

Izba Skarbowa w Poznaniu wraz z Izbą Skarbową w Zielonej Górze przeprowadziła koordynowane przez Ministerstwo Finansów badanie pilotażowe zespołu Banku Światowego pt. „Wpływ zachowań behawioralnych na poprawę dobrowolności wypełniania zobowiązań podatkowych w Polsce”. Był to pierwszy w Polsce pilotaż opierający się na dokonaniach ekonomii behawioralnej, którego celem było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy i w jaki sposób można usprawnić pobór podatków poprzez zastosowanie eksperymentalnych, niskokosztowych metod przy wykorzystaniu istniejących systemów i środków oraz bez potrzeby tworzenia nowego prawodawstwa. Metodą zastosowaną w eksperymencie behawioralnym było wysyłanie do wybranych losowo podatników listów o zróżnicowanej treści. Badanie przeprowadzono w okresie od maja do sierpnia 2015 r. na próbie wybranych losowo 31 928 podatników podatku dochodowego od osób fizycznych, którzy pomimo złożenia zeznania podatkowego za rok 2014 nie zapłacili wynikającego z niego zobowiązania w ustawowym terminie, tj. do dnia 30 kwietnia 2015 r.

Ekonomia behawioralna

Przechodząc do opisu podstawowych założeń przeprowadzonego badania, nie sposób nie odnieść się do zagadnienia związanego z pojęciem ekonomii behawioralnej. Najczęściej o ekonomii behawioralnej mówi się w kontekście badania wpływu pewnych czynników na podejmowane przez ludzi wybory, z wykorzystaniem wiedzy z zakresu psychologii i ekonomii oraz przy uwzględnieniu czynników społecznych i emocjonalnych, mogących mieć wpływ na te decyzje. Skuteczność wykorzystania elementów behawioralnych do poprawy efektywności polityki rządu została zauważona w raporcie Banku Światowego z 2015 r., zatytułowanym „World Development Report 2015: Mind, Society and Behavior”, z którego wynika między innymi, że forma i treść rządowych strategii komunikacyjnych powinny być dostosowane do wzorców zachowania obywateli.
 

Podstawowe założenia badania

Kierując się doświadczeniami związanymi z wprowadzaniem rozmaitych form upomnień między innymi w Australii, Argentynie, Austrii, Chile czy Wielkiej Brytanii oraz w związku z ekonomicznym rezultatem przeprowadzonych w tym zakresie badań, Bank Światowy we współpracy z Ministerstwem Finansów Rzeczypospolitej Polskiej zaplanował przeprowadzenie podobnego eksperymentu w krajowej administracji podatkowej na terenie województw wielkopolskiego oraz lubuskiego.

W pierwszej kolejności wytypowano osoby zalegające z zapłatą należności w podatku dochodowym przewyższającą kwotę 50 złotych. Następnie podatnicy zostali losowo przyporządkowani do jednej z trzech podstawowych grup badania, tj. do grupy kontrolnej, w stosunku do której nie podjęto żadnych działań przypominających o konieczności zapłaty podatku, grupy do której wysłano pocztą poleconą klasyczne, stosowane przez administrację podatkową upomnienia oraz grupy, do której przesłano listem zwykłym pismo stanowiące w swej istocie zmodyfikowaną wersję klasycznego upomnienia. W swej treści zawierało ono odniesienia do ustaleń badań behawioralnych dotychczas przeprowadzonych przez Bank Światowy, skutkiem czego charakteryzowało się nie tylko prostotą i zrozumiałością tekstu w nim zawartego, ale również łagodnym tonem komunikatu. Akcja wysyłania pism rozpoczęła się i zakończyła 1 czerwca 2015 r. Działanie to umożliwiło późniejsze zbadanie rzeczywistego wpływu konkretnej formy aktywności administracji podatkowej na zachowania podatników, które poddawano analizie do końca września 2015 r.
 

Klasyczne wezwanie do zapłaty – upomnienie

Klasyczne upomnienie przesyłane przez administrację podatkową zawiera szereg wymaganych prawem elementów wymienionych w rozporządzeniu Ministra Finansów z 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W praktyce obejmuje ono między innymi odniesienie do podstawy prawnej żądania, tj. do ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazuje nazwę wierzyciela, wysokość i rodzaj należności pieniężnej, którą należy uiścić, rodzaj i wysokości odsetek z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej naliczonych na dzień wystawienia upomnienia oraz stawki tych odsetek, według której podatnik zobowiązany jest do samodzielnego obliczenia dalszych odsetek, wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia oraz pouczenie, że w przypadku skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego powstaje obowiązek uiszczenia kosztów egzekucyjnych, które zaspokajane są w pierwszej kolejności. Należy przy tym zaznaczyć, że przesłanie listem poleconym upomnienia do dłużnika stanowi rzeczywistą realizację ustanowionej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady zagrożenia możliwością wszczęcia kosztownego, zarówno dla podatnika, jak i dla Skarbu Państwa, administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Innymi słowy, brak zapłaty zaległości podatkowej we wskazanym wyżej terminie uprawnia, a wręcz zobowiązuje wierzyciela należności do podjęcia dalszych działań, zmierzających już w sposób bezpośredni do podjęcia działań egzekucyjnych. Otrzymanie przez podatnika formalnego upomnienia o istnieniu zaległości podatkowej jest zatem niezwykle stresujące dla przeciętnego odbiorcy tego komunikatu ze względu na bardzo oficjalną formę doręczenia (przesyłką poleconą za potwierdzeniem odbioru), ale również ze względu na formalizm użytego w tym piśmie niezrozumiałego języka urzędowego.
 

Zmodyfikowane upomnienie – pismo behawioralne

Zespół ekspertów złożony z przedstawicieli Banku Światowego, Ministerstwa Finansów i Izby Skarbowej w Poznaniu oraz Izby Skarbowej w Zielonej Górze podjął wyzwanie dokonania modyfikacji klasycznego wezwania do zapłaty. W efekcie pracy zespołu zostało skonstruowane pismo behawioralne, którego celem miało być zachęcenie podatnika do podjęcia dobrowolnej decyzji związanej z zapłatą zaległości podatkowej, a w szerszym ujęciu do przestrzegania przepisów prawa.

Konstrukcja pisma, które w przeciwieństwie do upomnienia zostało przesłane do podatników listem zwykłym, zawierała następujące elementy:

  • prośbę o zapłatę zaległego zobowiązania we wskazanym terminie,
  • odwołanie do normy społecznej poprzez odniesienie się do posiadanych przez organy podatkowe danych, w zakresie dotyczącym procentu mieszkańców danego województwa, którzy zapłacili już swoje zobowiązania w podatku dochodowym,
  • spersonalizowaną informację dotyczącą wysokości należnego podatku wraz z tabelą
  • z obliczonymi odsetkami w zależności od daty dokonania płatności przez podatnika,
  • wyjaśnienie w zakresie możliwych form dokonania zapłaty,
  • informację o możliwości uzyskania dodatkowych informacji pod wskazanym w piśmie numerem telefonu, także w przypadku braku możliwości jednorazowego uregulowania pełnej wysokości zobowiązania,
  • podziękowanie za spełnienie obywatelskiego obowiązku
  • oraz podpis Naczelnika Urzędu Skarbowego właściwego dla podatnika.

Ponadto pismo behawioralne zawierało ostrzeżenie o możliwości zastosowania procedur egzekucyjnych w przypadku braku reakcji na nie. Należy mieć jednak świadomość, że zważywszy na konieczność realizacji opisanej wyżej zasady zagrożenia, ewentualne działania egzekucyjne mogły być wszczęte dopiero po przesłaniu do dłużnika klasycznego upomnienia w wymaganej prawem formie.
 

Wpływ uproszczenia języka urzędowego na realizację zobowiązań podatkowych

Jak wynika ze wstępnych danych Banku Światowego zarówno tradycyjne upomnienie, jak i pismo behawioralne przyniosły zróżnicowany, lecz widoczny skutek finansowy. W szczególności na pierwszym etapie eksperymentu, trwającym od 1 do 22 czerwca 2015 r. Zgodnie z przyjętą koncepcją badania, zaniechanie wszelkich innych przewidzianych prawem działań w stosunku do wylosowanych podatników, poza wyżej opisanymi, możliwe było nie wcześniej niż po upływie tego terminu. Wysłanie listów nieformalnych należało bowiem utożsamić z działaniami przedegzekucyjnymi, określanymi jako tzw. miękka egzekucja. Tego typu działania (jak wyżej wskazano) nie uprawniają do podejmowania dalszych działań egzekucyjnych, co z kolei oznacza, że aby zabezpieczyć uzasadnione roszczenia Skarbu Państwa, należało przyjąć termin, od którego uprawnione będzie wysyłanie klasycznego upomnienia.

Odnosząc się zatem do uzyskanych w pierwszej fazie eksperymentu wyników badania, należy podkreślić, że największą skłonność do zapłacenia podatku wykazali podatnicy, którzy otrzymali list nieformalny. Była bowiem ona aż o 400% wyższa w porównaniu z grupą kontrolną, w stosunku do której zaniechano wszelkich działań przedegzekucyjnych. W grupie tej odnotowano także kwotowy wzrost spłaty zadłużenia aż o 8%. Niebagatelne znaczenie ma również zauważony fakt szybszej spłaty zaległości przez podatników, do których przesłano list z elementami behawioralnymi. Jak wynika bowiem z uzyskanych danych, stwierdzono 50% wzrost liczby wpłat w pierwszym tygodniu po otrzymaniu pisma w stosunku do podatników, którzy otrzymali klasyczne upomnienie. Dodać przy tym należy, że zaobserwowano także dużą skuteczność tradycyjnego upomnienia, jednakże stwierdzono niższe prawdopodobieństwo uregulowania zaległości podatkowej niż w przypadku otrzymania listu nieformalnego.

Reasumując, stwierdzić należy, że wyniki eksperymentu behawioralnego dowodzą, iż skierowanie do dłużników listów nieformalnych, napisanych prostym, zrozumiałym dla odbiorcy językiem, łagodnych w swej treści, choć niepozbawionych elementu zagrożenia, skutkowało większą skłonnością podatników do zapłaty zaległości podatkowych. Uproszczenie języka urzędowego, odnoszenie się w komunikatach kierowanych do podatników do norm społecznych, a także ułatwienia w rozliczaniu się z fiskusem, zostały bardzo pozytywnie ocenione nie tylko przez adresatów pism, ale również przez media. Wydaje się zatem, że zarówno z uwagi na aspekt fiskalny, jak i społeczny, konieczne jest podjęcie dalszych prac na szczeblu centralnym, w celu przygotowania strategii dalszego postępowania administracji podatkowej w zakresie dotyczącym wykorzystania wiedzy o ekonomii behawioralnej na rzecz poprawy ściągalności podatków.
Ostateczne sprawozdanie z przeprowadzonego badania, przygotowane przez Bank Światowy, poddane jest pod konsultacje.
 

Dotychczasowe doświadczenia Izby Skarbowej w Poznaniu

Działania zmierzające do usprawniania współpracy z klientami wielkopolskiej administracji podatkowej w duchu porozumienia oraz współpracy są zbieżne z kształtowaną przez Izbę Skarbową w Poznaniu polityką zarządzania zaległościami. Na terenie województwa wielkopolskiego już od kilku lat stosuje się tzw. miękką egzekucję podatków. Tego typu działania zalecane są przez resort finansów, co więcej, uprawniają do ich podejmowania obowiązujące przepisy przywołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z zawartymi w nim uregulowaniami, przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wierzyciel może informować zobowiązanego, w szczególności poprzez internetowy portal informacyjny, krótką wiadomość tekstową (SMS), e-mail, telefon, faks, o terminie zapłaty należności pieniężnych lub jego upływie, wysokości należności pieniężnej, rodzaju i wysokości odsetek z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej oraz grożącej egzekucji administracyjnej i mogących powstać kosztach egzekucyjnych. W praktyce zasadą stało się informowanie podatnika w przewidzianych wyżej formach o powstaniu zaległości podatkowej przed wszczęciem restrykcyjnych działań egzekucyjnych. Jak wynika z pozyskiwanych przez Izbę Skarbową w Poznaniu informacji, najbardziej skuteczną formą tego typu komunikacji z dłużnikiem jest kontakt telefoniczny, ale uwagę zwraca również coraz większa skuteczność przesyłanych do podatnika e-maili oraz krótkich wiadomości tekstowych (SMS). Dane te zmotywowały Izbę do podjęcia wstępnych prac zmierzających do wprowadzenia elementów behawioralnych również do wymienionych wyżej form pisemnego kontaktu z podatnikiem. Podkreślić bowiem należy, że zapłata przez dłużników należnych Skarbowi Państwa należności, bez konieczności wszczynania kosztownych, stresujących dla podatnika oraz angażujących obie strony tych działań procedur egzekucyjnych, wpływa na wiele dodatkowych kwestii, a w szczególności ogranicza koszty funkcjonowania administracji podatkowej, które ponoszone są w związku z koniecznością wszczęcia nie tylko drogich, lecz również bardzo czasochłonnych procedur administracyjnych. Ponadto działania usprawniające komunikację pomiędzy obywatelem a państwem zwiększają skłonność do zapłaty zobowiązań publicznoprawnych, a także oznaczają praktyczną realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym między innymi zasady pogłębiania zaufania do organów państwa czy też zasady udzielania informacji.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że doświadczenia polskiej administracji związane z przeprowadzonym badaniem behawioralnym spotkały się także z zainteresowaniem uczestników spotkania członków grupy roboczej Wewnątrzeuropejskiej Organizacji Administracji Podatkowych, w skrócie „IOTA”, które odbyło się w Wiedniu na przełomie września i października tego roku. Głównym celem spotkania było przedstawienie praktycznych aspektów zarządzania zaległościami, ale również zaprezentowanie tzw. News Headlines, czyli najnowszych wydarzeń w danym kraju, powiązanych z usprawnianiem zarządzania zaległościami. Polskim News Headlines był wpływ uproszczenia języka urzędowego na realizację zobowiązań podatkowych w kontekście opisanego w niniejszym artykule eksperymentu. 

Małgorzata Orlińska
Naczelnik Wydziału Poboru i Egzekucji w Izbie Skarbowej w Poznaniu
Koordynator na terenie województwa wielkopolskiego prac związanych
z badaniem pt. „Wpływ zachowań behawioralnych na poprawę
dobrowolności wypełniania zobowiązań podatkowych w Polsce”