Tadeusz Zawistowski, Pragmatyczne podejście do zagadnień etyki w działaniu administracji publicznej

Tadeusz Zawistowski
Kwestie wartości, zasad i norm wpływają istotnie i bezpośrednio na codzienne kontakty obywatela z przedstawicielami państwa, a także stanowią fundament dla prawidłowego definiowania misji, polityk i celów, a więc nie tylko przyczyniają się do lepszej ich realizacji, ale tworzą środowisko i warunkują ich określanie.

Choć zgadzam się z postawioną w dyskusji tezą ogólną, to mam w stosunku do niej dwa  spostrzeżenia. Dzielę się nimi po to, aby lepiej mogli Państwo zrozumieć mój punkt widzenia na poruszane podczas konferencji zagadnienia.

Po pierwsze, etyka – choć, jak zostało powiedziane wprost – nie generuje usług, to oprócz jej wpływu na to, co zostało wspomniane we wprowadzeniu, w szczególności wpływu na zaufanie do państwa, a nie tylko rządu, w bardzo istotny sposób wpływa na to, jakie produkty i usługi oferowane są obywatelowi. Nie bez znaczenia jest również, w jaki sposób się to odbywa. Kwestie wartości, zasad i norm, moim zdaniem wpływają istotnie i bezpośrednio na codzienne kontakty obywatela z przedstawicielami państwa, a także stanowią fundament dla prawidłowego definiowania misji, polityk i celów, a więc nie tylko przyczyniają się do lepszej ich realizacji, ale tworzą środowisko i warunkują ich określanie.

Po drugie, choć uczciwość to ważny element etyki, to myślę, że dyskutując o etyce
w administracji musimy to zagadnienie postrzegać zdecydowanie szerzej niż jako samą tylko uczciwość. Jako podstawa do dyskusji zostały postawione cztery zagadnienia. Do każdego z nich chciałbym odnieść się odrębnie, choć oczywiście w pewnym zakresie dotyczą wspólnych aspektów. Pragnę zaznaczyć, że moje odpowiedzi na postawione pytania opierają się nie na obiektywnych badaniach naukowych, a jedynie na obserwacjach i doświadczeniach poczynionych w trakcie blisko dwudziestoletniej praktyki działania w obszarze publicznym albo na styku z nim.

 

Jak budować kulturę uczciwości w administracji publicznej?

Jak już wspominałem na wstępie, uczciwość nie jest jedynym aspektem etyki. Koncentrując się na niej, można odnieść się do pojęcia etyki, ujmując rzecz albo bardzo wąsko, albo w sposób całościowy i systemowy. Ja proponuję spojrzeć na to w szerszej perspektywie. Jednocześnie chciałbym zaznaczyć, że w moim przekonaniu pracownicy administracji publicznej generalnie są uczciwi, z tym nie ma dużego problemu, pomimo iż otoczenie, w którym administracja pracuje, wcale temu nie sprzyja, o czym za chwilę powiem więcej. Owszem, zdarzają się przypadki nieuczciwości, ale są to nieliczne wyjątki. Myślę, że większe problemy mamy z innymi elementami etyki niż bezpośrednio z uczciwością. Odnosząc się do postawionego pytania – moim zdaniem, kulturę uczciwości, nie tylko w administracji, należy budować przez odpowiednie wychowanie w rodzinie, środowisku i szkole. Tego wątku nie będą rozwijał, bo zapewne musiałbym powiedzieć rzeczy oczywiste. Skądinąd trafnie oddają sens tego zjawiska nasze polskie przysłowia, takie jak np. „czym skorupka za młodu nasiąknie…”, „czego Jaś się nie nauczył” itp., itd. Przechodząc natomiast do moich własnych obserwacji i opinii,  przede wszystkim chciałbym zwrócić uwagę, że aby budować kulturę uczciwości, nie można tworzyć środowiska sprzyjającego brakowi uczciwości. Niestety, różne podmioty na różnych poziomach naszego państwa, zapewne nie czyniąc tego celowo, podejmują decyzje i działania, które nie służą budowaniu uczciwości w administracji publicznej. Aby uzasadnić, że tak jest, odniosę się do kilku aspektów działań państwa.

Zacząć należy od ustawodawcy. Po pierwsze, dlatego, że to on stanowi prawo, czyli podstawę do działania administracji, a po drugie, że zarówno ustawodawca, jak i poszczególni przedstawiciele władzy ustawodawczej – jako osoby indywidualne – nie powinni deprawować. Jesteśmy w szczególnym okresie politycznym, dlatego zaznaczam, że nie chciałbym, aby moje wypowiedzi były odbierane wyłącznie w stosunku do obecnego parlamentu czy rządu. Każdy z nas mógłby podać przykłady tego, o czym mówię, w stosunku do każdej kadencji parlamentu, jak również rządu. Zatem „nie deprawować” – to chyba nie wymaga nadmiernego rozwijania; wystarczy powiedzieć, że jeżeli ci, którzy tworzą zasady i zarządzają państwem deprawują niewłaściwym postępowaniem, to trudno wymagać, aby nie zauważali tego ci, którzy mają zapewnić prawidłową realizację stanowionych polityk etc.  Przy tej okazji warto przytoczyć inne powiedzenie, „jaki pan, taki kram”.

Drugim ważnym zagadnieniem, na które trzeba spojrzeć całościowo, jest niejasna rola państwa i jego instytucji. Jest wiele przykładów, w których instytucje rządowe oraz samorządowe wykonują zadania, które – jak twierdzą sami urzędnicy je wykonujący – nie tylko niczemu nie służą, ale wręcz są szkodliwe. Oprócz takich przypadków mamy jeszcze sytuacje, w których instytucje/urzędy administracji konkurują z sektorem prywatnym. Odnosząc się do tej kwestii − uważam, że celem administracji nie może być zarabianie pieniędzy, bo to powoduje istotny i, co więcej, negatywny wpływ nie tylko na rozumienie roli administracji, ale i właściwe pojmowanie kluczowych wartości i zasad, które powinny być podstawą jej działania. W praktyce niestety jest tak, że w skrajnych przypadkach działania wynikające z misji instytucji publicznej schodzą na drugi plan, a kluczowe stają się pieniądze, generowanie przychodu – i to zarówno przez podejmowanie wątpliwych, co do ducha prawa działań, jak i prowadzenie działań, których państwo, moim zdaniem, prowadzić nie powinno.

Trzeci element tej układanki to rozwiązania systemowe stosowane na poziomie parlamentu i administracji, w szczególności administracji rządowej. Aby budować kulturę uczciwości, należałoby uczciwie dokonywać ewaluacji tego, co się robi i – przede wszystkim – badać efekty tych działań. Jeżeli są one pozytywne, to oczywiście trzeba to nagłaśniać, jednak w przeciwnym razie należy nie tylko umieć przyznać się do błędu, ale i wyciągnąć z takiego doświadczenia wnioski. Bez tego trudno zarówno prawidłowo działać, jak i budować kulturę sprzyjającą uczciwości. Systemowo w naszym kraju bardziej premiowane jest to, aby nie powiedzieć prawdy i nie przyznać się do błędu niż to, aby to zrobić. Ponadto lepiej nie robić nic i nie popełniać w związku z tym błędów, niż podejmować jakiekolwiek, nawet najmniejsze ryzyko. Pytanie, czy taki stan rzeczy wspiera budowanie uczciwości i może uwolnić potencjał administracji?  

Przechodząc powoli do poziomu bardziej operacyjnego − moim zdaniem, aby budować kulturę sprzyjającą uczciwości konieczne jest, aby promować uczciwość przez przykład własny. Mam tu na myśli zarówno praktyki różnych instytucji, jak również zachowania i postawy osób zarządzających tymi instytucjami. Kolejny ważny aspekt to godnie traktować pracownika, w tym godnie mu płacić. Podczas gdy część pracowników sektora publicznego zarabia – sądzę, że można to tak nazwać – godziwe pieniądze, choć pewnie są to kwoty dalekie od ich oczekiwań, część osób zamiast wynagrodzenia otrzymuje zasiłek. Oczywiście zgadzam się z tym, że zdarza się, że ktoś, kto zarabia bardzo dużo, mimo tego  jest nieuczciwy, ale z drugiej strony bardzo niskie zarobki w pewien sposób czynią ludzi podatnymi na różne przejawy nieuczciwości. Ktoś może zapytać – no dobrze, ale żeby więcej płacić, trzeba np. podnieść podatki, a na to raczej zgody społecznej nie będzie. Według mnie tak nie jest. Jeżeli założylibyśmy, że obecny budżet na wynagrodzenia zostanie zachowany, to gwarantuję, że znajdą się pieniądze. Jakim cudem?  – to proste, zrezygnujmy z wielu bezsensownych przepisów, które ktoś musi realizować, a tak naprawdę nikomu one nie służą. Trzeba tu jednak powiedzieć uczciwie, mniej zadań to też mniej ludzi, niestety – w takim modelu część osób, a może nawet instytucji – nie będzie potrzebna. Oprócz tak brutalnych działań trzeba jeszcze wspomnieć o wielkich pokładach możliwości w zakresie poprawy efektywności, to naprawdę duży potencjał, ale też i temat na odrębną dyskusję. Powiem tylko tyle, urzędnicy muszą działać zgodnie z prawem, a wiele przepisów wymaga działań po prostu niepotrzebnych albo takich, które można wykonać w o wiele prostszy i tańszy sposób, niż to jest na dziś robione; to należy jak najszybciej zmienić. Mógłbym jeszcze wymienić wiele aspektów zarówno niesprzyjających, jak i sprzyjających budowaniu kultury uczciwości w administracji publicznej, ale bardziej chodziło mi o to, aby zwrócić państwa uwagę na złożoność i wielowymiarowość tego zagadnienia, niż na wyczerpujące jego omówienie.

 

Zapobiegać czy karać – czy należy łączyć zasady etyczne z odpowiedzialnością dyscyplinarną? Jeśli tak – w jaki sposób?

Zdecydowanie zapobiegać, podnosić świadomość, szkolić, promować dobre przykłady, omawiać złe zachowania, budować kulturę organizacyjną, w której stanem normalnym jest akceptacja i docenianie właściwego zachowania, a źle widziane i nietolerowane przez środowisko jest zachowanie niezgodne z etyką. Ponadto wolałbym, aby zamiast o karaniu mówić o ponoszeniu konsekwencji. Może dla wielu osób nie ma różnicy między karą a konsekwencją, ale dla mnie różnica między jednym a drugim jest bardzo istotna. Wynika to z tego, że w świadomości większości osób kara rozumiana jest jako środek represyjny, a nie wychowawczy. Moim zdaniem, łamanie zasad oczywiście powinno wiązać się z ponoszeniem konsekwencji, to jednak stosowanie ich w modelu tradycyjnym – hipoteza, dyspozycja, sankcja – w aspekcie etycznym nie jest właściwe. Jeżeli bowiem będziemy zakładali, że ktoś postępuje etycznie przede wszystkim dlatego, że boi się kary, a nie dlatego, że prawidłowo potrafi ocenić, co jest dobre, a co złe, to nie osiągniemy tego, o co nam chodzi. Większość ludzi nie kradnie nie dlatego, że boi się kary, tylko dlatego, że uważa, iż kradzież jest czymś złym. Odrębną sprawą są przypadki, w których nieetyczne zachowania przewidziane są w przepisach karnych, jako wykroczenia albo przestępstwa; tu nie mam wątpliwości – obecny stan, co do założeń systemowych – powinien pozostać taki, jaki jest. Zakładam bowiem, że kara w tym znaczeniu ma zarówno wymiar represyjny, jak również wychowawczy i zapobiegawczy.

 

Czy powinien powstać i jak powinien wyglądać kodeks etyczny dla całej administracji publicznej?

Nie mam nic przeciwko wspólnemu kodeksowi, myślę jednak, że stworzenie kolejnego dokumentu nie wniesie wartości dodanej. W Polsce mamy bardzo dużo dobrych dokumentów określających wartości i zasady, problem polega na tym, że ich nie znamy, nie rozumiemy lub nie stosujemy. Podam tu bardzo prosty przykład – większość osób, na co dzień stosujących k.p.a. nie pamięta o tym, że dokument ten zawiera na zasady ogólne, bez których stosowanie k.p.a., jak i innych związanych z nim przepisów prawa materialnego może prowadzić do niewłaściwego, w tym nieetycznego ich używania. Drugi przykład, w swojej pracy często pytam pracowników administracji publicznej, jaki jest ustawowy termin załatwienia sprawy. W ok. 70% przypadków odpowiadają oni, że 30, 14 dni itd., co jest oczywiście odpowiedzią błędną , która pokazuje, że nie potrafimy nauczyć się i stosować tego, co już wypracowaliśmy. I nie chodzi tu o czepianie się odpowiedzi, tylko o obawę, że to, jak postrzegane jest to zagadnienie, przekłada się na rzeczywiste podejście do obywatela i działania z tym związane. A to przecież zaledwie jeden z aspektów zagadnienia, o którym dyskutujemy. Osobiście uważam, że nacisk należy położyć na implementację tego, co już mamy, choć – tak jak stwierdziłem na początku – niewykluczone, że opracowanie jednego wspólnego kodeksu jest zasadne, nie powinno jednak stanowić priorytetu.

 

Jak powinna wyglądać odpowiedzialność dyscyplinarna w administracji publicznej?

Rozumiem, że rozważamy, czy powinien być kij? Powinien, ale zdecydowanie rozmowę na temat ewentualnych kar czy sankcji należy prowadzić, nie zapominając przy tym i o marchewce, rozumianej powszechnie jako swego rodzaju zachętę do działania. Zanim więc przejdę do „kija”, najpierw o „marchewce”. Jeżeli chcemy, aby pracownicy administracji byli kreatywni, profesjonalni, i jeśli dążymy do tego, aby uwolnić potencjał administracji, to należy przyjąć, że zmiany wymaga zarówno podejście, jak i narzędzia do zarządzania organizacjami publicznymi. W szczególny sposób dotyczy to zarządzania pracownikami, jak również zgody na większą, to jest mieszczącą się w pewnych granicach rozsądku, tolerancję dla błędów. Jeżeli takiej tolerancji nie będzie, to pewne jest jedno, ponieważ ten się nie myli, kto nic nie robi, lepiej nie robić nic albo, co najwyżej, mechanicznie stosować prawo i działać z nastawieniem na zgodność z prawem bardziej niż z jego duchem, a więc istotą, dla którego zostało ono stworzone. Wracając natomiast do odpowiedzialności dyscyplinarnej, czyli „kija” − myślę, że w przypadku celowych działań, które naruszają przepisy, powinny być przewidziane konsekwencje, ale – o czym już wspominałem – nie powinno się przewidywać konsekwencji za wykroczenia przeciw etyce, a jedynie  za działania związane z łamaniem prawa, wykroczeniami czy przestępstwami. Myślę także, że i w tym przypadku, zamiast wymyślać nowe rozwiązania, należałoby solidnie ocenić dotychczasowy dorobek, wyciągając wnioski i doskonaląc to, co udało się nam wypracować. Warto przy tej okazji wymienić czy to Kodeks pracy, czy to przepisy ustawowe regulujące rozmaite kwestie, jak chociażby ustawę o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa czy ustawę o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Budowanie wszystkiego od nowa ma sens wtedy, gdy doskonalenie dotychczasowego dorobku nie jest możliwe albo gdy udoskonalenie, pomimo że byłoby możliwe, nie przyniesie oczekiwanych rezultatów.

 

Autor tekstu

Tadeusz Zawistowski – absolwent Uniwersytetu Warszawskiego (kierunek administracja) i Politechniki Łódzkiej (studia podyplomowe w zakresie technologii elastomerów). Posiada ponaddwudziestoletnie doświadczenie we wdrażaniu, utrzymywaniu i doskonaleniu systemów zarządzania jakością, kompleksowego zarządzania jakością (TQM) oraz w zakresie kontroli zarządczej, systemów zarządzania bezpieczeństwem informacji, systemów przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym. Ma ponadszesnastoletnie doświadczenie w przedsięwzięciach realizowanych dla administracji rządowej, m.in. takich jak:

  • wdrożenie pierwszego w Polsce systemu zarządzania jakością oraz systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w Ministerstwie Sprawiedliwości;
  • wdrożenie systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji, systemu zarządzania jakością oraz systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w Ministerstwie Gospodarki;
  • wdrożenie systemu zarządzania jakością i systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym w Ministerstwie Spraw Zagranicznych;
  • przeprowadzenie licznych szkoleń lub prac doradczych dla:
  • Ministerstwa Skarbu Państwa;
  • Ministerstwa Spraw Wewnętrznych;
  • Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji;
  • pracowników administracji podatkowej w tym Ministerstwa Finansów, izb i urzędów skarbowych.

Przez dwie kadencje był radnym rady miejskiej, pełniąc funkcje przewodniczącego rady miejskiej i przewodniczącego komisji rewizyjnej. Przez dwa lata był zastępcą Projekt Menadżera w międzynarodowym projekcie pn. „Wzmocnienie zdolności zarządczych policji w Polsce, na Ukrainie, Litwie i w Kaliningradzie”. Od ponad szesnastu lat zajmuje się szkoleniami i doradztwem w zakresie zarządzania jakością, kontroli zarządczej, bezpieczeństwa informacji, procesów, projektów, zarządzania strategicznego i przez cele, antykorupcji, zarządzania ryzykiem i pracy zespołowej. Jako szkoleniowiec przeprowadził kilkaset szkoleń zarówno dla kadry kierowniczej, jak i pracowników organizacji. Posiada certyfikat audytora wiodącego (IRCA) systemu zarządzania jakością i systemu zarządzania bezpieczeństwem informacji. Był ekspertem technicznym Polskiego Centrum Badań i Certyfikacji. Jest audytorem wiodącym DAS Polska.

Od ponad czternastu lat prowadzi zajęcia na studiach podyplomowych z zakresu audytu, kontroli zarządczej i zarządzania jakością m.in. na Uniwersytecie Jagiellońskim, na Uczelni Łazarskiego, w Instytucie Orgmasz w Warszawie oraz Warszawskiej Szkole Zarządzania.

Członek Komitetu Polskiej Nagrody Jakości oraz Stowarzyszenia Audytorów Wewnętrznych IIA Polska. W 2014 roku otrzymał wyróżnienie w Polskiej Nagrodzie Jakości − „Znakomity Przywódca”, w tym samym roku  Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji przyznało mu status Eksperta jakości zastosowania CAF.