Tomasz Barankiewicz, Główne kategorie i przemiany w myśleniu o odpowiedzialności w administracji publicznej

Nowoczesna administracja zakłada pewną otwartość na „światy pozaprawne”. Pojawia się tu pytanie, jakie światy pozaprawne wchodzą w grę, i jaki jest ich stosunek do tradycyjnego myślenia o odpowiedzialności kadr administracji publicznej? Czy są to tylko pewne trendy, mody i doraźne próby poradzenia sobie w administrowaniu społeczeństwami późnej nowoczesności? Czy też zmiany te są konieczne ze względu na inną lub szerszą wizję współczesnej administracji? Jak przedstawiają się w tym kontekście polskie próby kształtowania administracji publicznej, po 1989 i obecnie? W Polsce administracja publiczna była reformowana kilkakrotnie. Reformy te dotyczyły decentralizacji, w wyniku której wiele zadań przekazano administracji samorządowej, powrócono do koncepcji służby cywilnej i utraconego przedwojennego etosu urzędnika.

Wprowadzenie

Niniejsza wypowiedź ma na celu zwrócenie uwagi na zmiany, które zachodzą w myśleniu o odpowiedzialności w stale modernizującej się administracji publicznej w Polsce. W latach 80. XX w. pojawiła się silna krytyka biurokratycznego modelu administracji, jako nieodpowiedniego w stosunku do gospodarki rynkowej. Pojawiły się więc próby urynkowienia sfery publicznej. Do administracyjnego obiegu weszły terminy: „usługa”, „klient”, „satysfakcja”. Pojawiły się także koncepcje odpowiedzialności społecznej, administracji responsywnej i uczącej się, zarządzanej przez wartości, oraz tzw. infrastruktury etycznej. W działania administracji na trwałe wpisały się zasady jawności i transparentności, a przede wszystkim prawo do dobrej administracji. Niestety, nowych rozwiązań poszukuje się również ze względu na nadużycia i patologie występujące w administracji publicznej.     

W sposób metaforyczny powiedzieć możemy, że nowoczesna administracja zakłada pewną otwartość na „światy pozaprawne”. Pojawia się tu pytanie, jakie światy pozaprawne wchodzą w grę, i jaki jest ich stosunek do tradycyjnego myślenia o odpowiedzialności kadr administracji publicznej? Czy są to tylko pewne trendy, mody i doraźne próby poradzenia sobie w administrowaniu społeczeństwami późnej nowoczesności? Czy też zmiany te są konieczne ze względu na inną lub szerszą wizję współczesnej administracji? Jak przedstawiają się w tym kontekście polskie próby kształtowania administracji publicznej, po 1989 r. i obecnie? W Polsce administracja publiczna była reformowana kilkakrotnie. Reformy te dotyczyły decentralizacji, w wyniku której wiele zadań przekazano administracji samorządowej, powrócono do koncepcji służby cywilnej i utraconego przedwojennego etosu urzędnika.    

Odpowiedzialność - kilka uwag wstępnych

Uwaga terminologiczna. Najczęściej pojęciem odpowiedzialności posługujemy się na gruncie etyki i prawa. Niemniej pojęcie to bywa używane również w innych dziedzinach, jak: nauka, ekonomia czy polityka. Niezależnie od często rozbieżnych kontekstów wskazać można na podstawowe znaczenie odpowiedzialności. Termin „odpowiedzialność” odsyła do źródłowego znaczenia terminu „odpowiedź” (łac. respondere). Pojęcie odpowiedzialność zakłada więc jakąś relację komunikacji między podmiotami, gdy jeden z podmiotów oczekuje odpowiedzi, wyjaśnienia (uzasadnienia), dlaczego inny podmiot postąpił właśnie tak. W tym ogólnym rozumieniu odpowiedzialność traktowana jest jako odpowiadanie przed kimś za swoje czyny. Ogólne pojęcie odpowiedzialności ma, jak widać, wyraźny aspekt etyczny. Wskazuje na usprawiedliwienie swojego postępowania, a w naszym przypadku, tj. służby publicznej, wyjaśnienia postępowania ze względu na pewien katalog obowiązków zawodowych i standardów etycznych zawodu[1].

Pojęcie odpowiedzialności w administracji publicznej ma charakter złożony i obejmuje różne rodzaje odpowiedzialności:

  • prawną (karną, cywilną, dyscyplinarną, porządkową);
  • hierarchiczną, tj. odpowiedzialność urzędnika przed przełożonym za powierzone zadania;
  • społeczną (etyczną w szerokim rozumieniu), związaną zarówno z reagowaniem na potrzeby społeczne, jak i dbałością o etos zawodowy.

Te różne obszary odpowiedzialności przenikają się wzajemnie[2].  

Uwaga historyczna. W ostatnich dekadach XX w. należy dostrzec w administracji publicznej dość wyraźne przechodzenie od odpowiedzialności prawnej – rozumianej tradycyjnie, do poszukiwania innych form, które lepiej oddają fenomen ludzkiej odpowiedzialności, tak indywidualnej, jak i wspólnotowej. Przede wszystkim chodzi tutaj o silne upowszechnienie się w przeszłości, jak się wydaje, jednego i zbyt uproszczonego modelu odpowiedzialności, tj. pociągania do odpowiedzialności ex post na zasadzie winy. Ten rodzaj odpowiedzialności możemy nazwać, na użytek niniejszej ogólnej diagnozy, negatywnym, bowiem fenomen odpowiedzialności okazuje się czymś bardziej złożonym[3].  

W Europie, po doświadczeniach II wojnie światowej, kwestia ludzkiej odpowiedzialności postrzegana jest znacznie szerzej. W tym nowym ujęciu odpowiedzialność wyraża się w pewnym poczuciu troski o innych, staraniach o przyszłość, stałej kontroli ryzyka, ale także edukacji i w większym stopniu zapobieganiu niż karaniu. Chodzi więc o etos życia, pewną postawę człowieka wobec świata, wzmacnianie więzi społecznych, nie zaś tylko proste pociąganie do odpowiedzialności. Często mówi się więc o kategorii odpowiedzialności pozytywnej[4].    

W tym kontekście w administracji publicznej chodzić będzie o tworzenie systemu nowych instrumentów. Będzie to m.in. „odpowiedzialność przez edukację” (responsibility throught education), budowanie infrastruktury etycznej (rozwiązania systemowe), zarządzania poprzez wartości (ethics management), przywództwo, zwiększenie roli odpowiedzialności społecznej (zewnętrznej i wewnętrznej) poprzez np. instrumenty jawności i transparentności działań administracji, czy okresowe oceny pracownicze (indywidualne i zespołowe), audyt wewnętrzny, w tym audyt w zakresie standardów etycznych. Widać dość wyraźnie, że w myśleniu o administracji publicznej odchodzi się od stosowania jedynie modelu odpowiedzialności prawnej o charakterze formalnym (postępowanie dyscyplinarne) i negatywnym. Natomiast zaznacza się wzrost zainteresowania tzw. nieformalnymi źródłami prawa (kodeksy etyki, system wartości, kultura organizacyjna, misja urzędu, czas i jakość usług). Pod koniec lat 90. B. Dorbeck-Jung określiła te zmiany jako „nową etykę w administracji publicznej” (New Ethics for Public Administration)[5].  

Uwaga merytoryczna. Wobec powyższych konstatacji zakładamy, że odpowiedzialność etyczna w administracji publicznej, mając co do swojej istoty charakter odpowiedzialności społecznej, a wynika to z roli i tożsamości zawodowej urzędnika (działanie budzące zaufanie społeczne i służba publiczna) powinna dopełniać, korygować, a niekiedy może nawet zastępować odpowiedzialność prawną. Wprawdzie zdrowy rozsądek podpowiada nam, by tworzyć skuteczny system egzekwowania odpowiedzialności, ale z drugiej strony trudno wyobrazić sobie możliwość kontrolowania wszystkich i wszystkiego. Występuje wiele takich sytuacji, kiedy zwrócenie uwagi, rozmowa, podzielenie się doświadczeniem, przynosi większe efekty niż stosowanie kar. Jak ujmuje to E. Ura, „Poza sferą odpowiedzialności dyscyplinarnej musi istnieć dziedzina, w której przełożony dysponuje pewną swobodą działania w stosunku do podporządkowanych mu pracowników i ma prawo dokonywać określonych ocen tylko z tej przyczyny, iż jest przełożonym, kieruje danym działem pracy i ponosi za niego odpowiedzialność. Wprowadzenie w tym zakresie sztywnych ram – jeżeli nawet uzna się to za możliwe – przynieść może więcej szkody niż pożytku”[6]. Niezwykle ważna okazuje się także sama kwestia naboru do służby publicznej, kształcenie oraz przeprowadzanie szkoleń. W Polsce szczególną rolę w systemie służby cywilnej odgrywa w tym względzie Krajowa Szkoła Administracji Publicznej[7].     

 

Instrumenty odpowiedzialności „twardego” i „miękkiego” prawa

Zasadniczo wśród teoretyków prawa dominuje przekonanie, iż skuteczność i efektywność prawa, w tym interesujące nas zarządzanie w sferze publicznej i jakość działań administracji publicznej, powinny opierać się nie tylko na instrumentach prawa twardego (hard law), tj. prawa wiążącego, ustanowionego bądź uznanego (narzuconego) przez odpowiednie organy państwa i wspartego sankcją, ale należy także stosować instrumenty prawa miękkiego (soft law), prawa niewiążącego, stąd niedoskonałego. Instrumenty te ze względu na funkcje społeczne regulowania tych obszarów życia społecznego, gdzie tradycyjna legislacja okazuje się ułomna, uznawane jest za bardziej adekwatny instrument regulacyjny. A do takich obszarów z pewnością należą kwestie moralno-zawodowe, stałe doskonalenie zawodowe i nieformalne (osobowościowe-psychologiczne) uwarunkowania wykonywania zawodu, związane z motywami podjęcia pracy w zawodzie, interes własny, aspiracje życiowe pracownika. Czynniki te, zwłaszcza ostatnie z wymienionych, traktowane są przez prawo „twarde” jako drugorzędne. W codziennej praktyce tzw. „czynnik ludzki” stanowi jednak stałą wartość „dodaną” lub „ujemną”, zaś w niektórych sytuacjach podejmowania ryzyka odegrać może rolę zasadniczą.     

Odpowiedzialność prawna nie stanowi konstrukcji jednolitej. Obejmuje ona wiele typów odpowiedzialności w zależności od gałęzi prawa. Każdy z typów odpowiedzialności prawnej ma do spełnienie różne funkcje: represyjną, dyscyplinującą czy odszkodowawczą. Ogólnie jednak ma ona charakter skoncentrowany, tzn. w postępowaniu wyjaśniającym dąży się do ustalenia „kto”, „za co” i „w jaki sposób” jest odpowiedzialny. Generalnie więc odpowiedzialność prawna stanowi sferę odpowiedzialności sformalizowanej. Niemniej tradycyjnie regulowane obszary odpowiedzialności urzędniczej (odpowiedzialność karna, cywilna, dyscyplinarna, porządkowa), nie wyczerpują działań administracji w złożonym i dynamicznym środowisku.     

Próba bliższej charakterystyki prawa miękkiego jest trudna. Istnieje wiele sposobów opisu prawa miękkiego. Jednym z kierunków jest perspektywa moralna[8]. Często regulacje tego rodzaju próbuje zaliczyć się do norm moralnych lub szerzej do norm społeczno-politycznych. W tym ujęciu nie traktuje się prawa w tradycyjnym znaczeniu (hard law) oraz pozaprawnych regulacji zawodowych (soft law) jako niepotrzebnego „dublowania” prawa stanowionego, np. zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego przez standardy Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Ich związek ujawnia się zawsze na płaszczyźnie aksjologicznej i kulturowej jako relacja uzasadnienia, dopełniania i uelastyczniania prawa stanowionego. Zakłada się, iż prawo jest przejawem kultury i nie może być postrzegane jako oderwane od tworzących kulturę ideałów, wartości i wzorców zachowań. Ponadto deklaracja określonego katalogu wartości zawodowych (tożsamości roli zawodowej) okazuje się dość ważna, ze względu m.in. na silny dzisiaj społeczny pluralizm postaw i wartości.   

Jednak instrumenty prawa miękkiego wykazują ogromne zróżnicowanie, stąd też niełatwo poddają się opisowi porządkującemu. Wydaję się, że pewną ogólną proponowaną tu przez autora próbą usystematyzowania może być podział na dwa zasadnicze zbiory regulacji: 1) soft law materialne i 2) soft law organizacyjno-proceduralne (formalne). W pierwszym przypadku o prawie miękkim mówić będziemy w odniesieniu do różnego rodzaju: kodeksów dobrych praktyk, wytycznych, instrukcji, deklaracji, programów, porozumień, regulacji itp. Przy czym, co warto mocno podkreślić, o ile prawo „twarde” materialne reguluje treść stosunków prawnych, to tego rodzaju prawo „miękkie” ma inną funkcję niż określanie zbioru nakazów i zakazów, a mianowicie określa, wskazuje cele-wartości społecznie (zawodowo lub organizacyjnie) ważne[9]. Nie znaczy to, iż prawo twarde jest w jakiś sposób „oderwane” od wartości społecznie ważnych, ale nacisk na element formalny prawa sprawia, iż w złożonych sytuacjach moralno-zawodowych okazuje się nieefektywne. Nie znaczy to też, iż akty normatywne miękkiego prawa zastąpić mają prawo w znaczeniu tradycyjnym. Mają one charakter wspomagający.      

W przypadku instrumentów prawa miękkiego formalnego przykładami mogą być takie instrumenty organizacyjno-proceduralne, jak:

  1. zasady jawności, transparentności oraz dostępu do informacji;
  2. jawności w kreowaniu aktów prawnych;
  3. standardy związane z przestrzeganiem zasady konfliktu interesów;
  4. zasady składania oświadczeń majątkowych i rejestrów korzyści otrzymywanych w związku z piastowaniem określonego stanowiskiem;
  5. zasady i tryb składania okresowych sprawozdań;
  6. zasady i tryb okresowej oceny pracowniczej;
  7. standardy przeprowadzania audytu wewnętrznego;
  8. system szkoleń pracowników; zasady i tryb konsultacji społecznych;
  9. zasady i tryb indywidualnego działania, tzw. metoda „świszczących gwizdków” (whistleblowing), czyli możliwość ujawniania informacji o działaniach nieetycznych i nadużyciach w sferze publicznej odpowiednim wydziałom wewnętrznym lub zewnętrznej opinii publicznej[10].

Wymienione wyżej narzędzia tzw. prawa miękkiego różnią się od regulacji prawa twardego. Zasadniczym celem jest tu poprawa efektywności i skuteczności danej jednostki organizacyjnej oraz oddziaływanie na rozwój, podnoszenie kwalifikacji zawodowych i szeroko rozumianą jakość. Chodzi o proces monitorowania, stałą ewaluację i wartość dodaną, nie zaś działanie nastawione na kontrolę legalności i sankcjonowanie działań organów władzy. Ostatecznie relację pomiędzy hard law i soft law wyznaczałby swoisty złoty środek, tj. połączenie przymusu, formalnych ram i ograniczeń wynikających z przepisów prawa oraz wolności jednostki, odpowiedzialności moralnej pracownika, który poprzez kreatywność może aktywnie wpływać na społecznie oczekiwaną jakość funkcjonowania administracji publicznej.    

 

Odpowiedzialność bierna i czynna

Osobliwości współczesnych instrumentów odpowiedzialności w administracji publicznej wymaga także odwołania się do kategorii odpowiedzialności biernej i czynnej. Rozróżnienia tego dokonuje się ze względu na zewnętrzną oraz wewnętrzną perspektywę odpowiedzialności podmiotu działania zawodowego[11]. I tak, w pierwszym przypadku tego rodzaju odpowiedzialność jest typowa dla odpowiedzialności prawnej. Chodzi o sytuację, gdy jest się do odpowiedzialności pociąganym.

Z kolei odpowiedzialność czynna jest typowa dla przestrzeni moralnej, lokując centrum odpowiedzialności wewnątrz podmiotu działania. Perspektywa wewnętrzna nacechowana jest silnym poczuciem odpowiedzialności, a także doznaniami wstydu lub dumy. Perspektywa ta obejmuje nie tylko działania zewnętrzne, ale także motywy, wiedzę, doświadczenie, przekonania itp. To typ odpowiedzialności zaangażowanej, gdy podmiot ma poczucie wolności w kształtowaniu własnego postępowania. Jeśli mamy na myśli tzw. czynnik ludzki i otwieranie się na „światy pozaprawne” w poszukiwaniu poprawy jakości administracji publicznej, to właśnie ta perspektywa przesądza o istotnym znaczeniu odpowiedzialności czynnej. Oczywiście obie perspektywy odpowiedzialności łączą się ściśle z omówionymi wyżej instrumentami odpowiedzialności „twardego” i „miękkiego” prawa.     

Zakładamy, że odpowiedzialność w administracji publicznej powinna uwzględniać obie perspektywy. Z jednej strony, o postępowaniu zawodowym powiedzieć można, że każda czynność, przez sam fakt jej zaistnienia budzi jakieś poczucie odpowiedzialności, tj. przechodzi przez filtr doświadczenia „ja działam” i „po co działam”, wewnętrzną czynną świadomości działania. Zaś z drugiej strony, każda czynność zawodowa jest również zawsze intencjonalnie skierowana na treść określonych wartości zawodowych, systemu „mocniej” lub „słabiej” sformalizowanego. Koncepcja odpowiedzialności łącząc te dwie powiązane ze sobą perspektywy – odpowiedzialności biernej i czynnej, odpowiada wzrastającemu stale znaczeniu odpowiedzialności społecznej administracji.

Z punktu widzenia współczesnej etyki administracyjnej przykładem syntezy czynników odpowiedzialności czynnej i biernej jest kategoria odpowiedzialności społecznej. Zakłada ona istnienie odpowiednich instytucji prawnych praktycznego egzekwowania odpowiedzialności, a także, co należy podkreślić, regulacje te ze względu na treść odwołują się do oczekiwań, wartości i ocen społecznych. Obecnie na problem odpowiedzialności w administracji publicznej nie możemy patrzeć tylko w ujęciu tradycyjnym, tj. biernym i negatywnym, gdy podstawą jest pociąganie do odpowiedzialności ex post. Coraz bardziej złożony charakter zadań administracji, zmiany w jej otoczeniu społeczno-kulturowym i nowe obszary ryzyka społecznego, zmuszają niejako do podkreślenia znacznie odpowiedzialności czynnej i pozytywnej, powiązanej z odpowiedzialnym działaniem i etyką troski. Fakt ten potwierdzają analizy filozofów odpowiedzialności XX w., jak G. Picht, H. Jonas, E. Levinas, których prace przyczyniły się do wyjścia poza tradycyjne rozumienie fenomenu odpowiedzialności.

 

Odpowiedzialność autonomiczna i społeczna administracji

Najogólniej określenie „odpowiedzialność autonomiczna” odnosimy do tego rodzaju odpowiedzialności, który przypisać możemy weberowskiemu ujęciu administracji. W ujęciu weberowskim aparat administracji traktuje się jako system celowo wyizolowany w stosunku do wpływów środowiska zewnętrznego, domeny konfliktów, napięć politycznych i manipulacji społecznych. Natomiast zadaniem administracji jest obiektywna, bezstronna i wręcz „mechaniczna” aplikacja norm wyrażonych w prawie powszechnie obowiązującym. Stąd też administracja powinna dysponować własnym i niezależnym zbiorem obowiązków zawodowych, a także własnym systemem odpowiedzialności zawodowej, głównie dyscyplinarnej, za działania niezgodne z ustawowymi pragmatykami służbowymi. Zasadniczo odpowiedzialność autonomiczna sprowadza się jednak do omówionych już wyżej typów odpowiedzialności biernej i negatywnej. Pojawia się tu dość oczywiste pytanie, czy z punktu widzenia rozwoju i zadań współczesnej administracji jest to założenie wystarczające (adekwatne).

Natomiast koncepcja odpowiedzialności społecznej, określanej również odpowiedzialnością etyczną, stanowi dorobek anglo-amerykańskiej myśli w zakresie rozwoju etycznych standardów biznesu i zarządzania w sferze publicznej. Jeśli w Europie w myśleniu o etyce zawodowej zwykle nawiązuje się do określonych stanowisk filozoficznych, to w Stanach Zjednoczonych poszukiwano zawsze empirycznych podstaw społecznej świadomości moralnej oraz metod i narzędzi poprawy jakości funkcjonowania instytucji publicznych. Narzędzia odpowiedzialności społecznej mają na celu równowagę między, z jednej strony, dążeniem administracji do zachowania jej autonomii, zaś z drugiej strony koniecznością reagowania na aktualne potrzeby społeczne.

Teoretyczny punkt wyjścia koncepcji odpowiedzialności społecznej stanowi koncepcja moralnych instytucji P. Selznicka[12]. Dostarczył on podstawowych pojęć dla rozwoju standardów odpowiedzialności społecznej głównie dzięki analizie pojęcia odpowiedzialności refleksyjnej (reflexive responsibility)[13]. Według B. Dorbeck-Jung, „teoria moralnych instytucji P. Selznicka koncentruje się z jednej strony na efektywności i elastyczności w reagowaniu na zmieniające się oczekiwania i problemy społeczne, zaś z drugiej strony bierze pod uwagę stabilność, przewidywalność reguł i procedur administracyjnych. Można powiedzieć, że jego spojrzenie na występowanie stałego napięcia między autonomią instytucji, a wpływem tego, co społeczne, ma charakter podejścia dość „ekumenicznego”[14]. Zdaniem P. Selznicka każda instytucja, prywatna czy publiczna, jest wytworem pewnego procesu adaptacji społecznej, „powiązania” wartości i norm moralnych, które jako system normatywny stanowią fundament wszystkich innych wymagań „narzędzi technicznych”. Grupa społeczna, w tym grupa zawodowa, zawsze implementuje do swoich codziennych praktyk pewien system wartości. W konsekwencji poza formalnymi wzorcami postępowania (prawo) w każdej instytucji występują również wzorce nieformalne, których system tworzą takie czynniki, jak: wzorce postaw, więzi, interakcji społecznych oraz określone wartości. Dopiero razem wzorce te tworzą rzeczywistą strukturę danej instytucji społecznej.

Zdaniem P. Selznicka, odpowiedzialność społeczna instytucji polega na wprowadzeniu w strukturę instytucji tzw. moralnych kompetencji, dzięki czemu kadra zarządzająca będzie mogła, systematycznie monitorować działania, a następnie będzie mogła w określony sposób reagować na oczekiwania społeczne, zarówno te wewnętrzne (dylematy moralne urzędników), jak i zewnętrzne (klienci, opinia społeczna). Działanie narzędzi tzw. moralnych kompetencji polega zatem na tym, że struktury organizacyjne, pracownicy, reguły oraz metody działania są sprawdzane (revision) i oceniane (evaluation). Tego rodzaju podejście do odpowiedzialności ma charakter otwarty (stałe reagowanie i korektura), pozytywny (nastawienie na cele) i czynny (odwołuje się do indywidualnej wiedzy, doświadczenia i motywacji pracowników). Dodajmy też, iż tego rodzaju propozycja ani nie neguje, ani nie zastępuje podejścia tradycyjnego, opierającego się na odpowiedzialności autonomicznej administracji, m.in. dyscyplinarnej. Chodzi jedynie o pewne narzędzia poprawy jakości, efektywności i skuteczności działań administracji publicznej.

Za wprowadzeniem instrumentów odpowiedzialności społecznej przemawiają następujące racje:

  1. zmiana w rozumieniu natury państwa wywołana procesami demokratyzacji,
  2. wprowadzenie zasad jawności i transparentności działań administracyjnych,
  3. partycypacja obywateli w sprawowaniu władzy,
  4. partnerstwo publiczno-prywatne,
  5. reagowanie na problemy społeczne (social responsivnes),
  6. przejście od typu administracji zależnej od państwa (państwowej) do służącej społeczeństwu (administracji publicznej),

ale należy także dodać, iż do pojawienia się idei odpowiedzialności społecznej – niestety – przyczyniły się też liczne zjawiska negatywne, afery i nadużycia w sferach władzy. Najogólniej mówiąc, model odpowiedzialności społecznej wskazuje na charakterystyczną dla społeczeństwa demokratycznego sytuację komunikacji władzy ze społeczeństwem. Racjonalnym jest założenie, iż w zarządzaniu publicznym za efektywną i skuteczną należę uznać tę decyzję, która nie tylko jest merytorycznie trafna, lecz uzyskała także odpowiednie, społecznie podzielane przekonanie, została odpowiednio uzasadniona w kontekście społecznym.  

 

Odpowiedzialność moralna indywidualna

Jakikolwiek system odpowiedzialności, tradycyjny bądź nowoczesny, nie może pomijać kwestii odpowiedzialności moralnej indywidualnej urzędnika, zwanej najczęściej „etyką sumienia”. Elementem odpowiedzialności, jako pewnej instytucji, jest utożsamianie odpowiedzialności organów administracji z odpowiedzialnością indywidualną. Inne traktowanie tej kwestii prowadzi do swoistego „mistycyzmu w doktrynie i praktyce”[15]. Odpowiedzialność indywidualna odwołuje się do źródłowego dla człowieka doświadczenia, tj. pierwotnego poczucia odpowiedzialności[16]. W związku z odpowiedzialnością moralną przypomnijmy jednak, iż zasadniczo mówić można o niej w znaczeniu węższym i szerszym. W szerszym ujęciu, odpowiedzialność moralna obejmuje:

  1. moralność autonomiczną, czyli „etykę sumienia”;
  2. moralność systemów społecznych,
  3. moralność systemów religijnych;
  4. moralność ogólnoludzką.

W niniejszej części chodzić będzie o odpowiedzialność moralną w węższym znaczeniu, czyli moralność autonomiczną pracownika administracji, która realizuje się tak w miejscu pracy, a niektóre jej aspekty (poufność, godne reprezentowanie urzędu, unikanie niektórych zajęć) przenoszą się także na postawy poza miejscem pracy.

Rezygnacja z odpowiedzialności moralnej indywidualnej w etyce administracyjnej byłaby istotnym błędem ze względu na swoistą formalizację moralności i środowiska pracy urzędnika. Powstaje jednak zasadnicze pytanie, jak rozumieć indywidualną odpowiedzialność moralną, czy w znaczeniu pełnej autonomii, jak w filozofii moralnej I. Kanta, czy też wykorzystać należy inne, koncepcje odpowiedzialności moralnej. Otóż, wydaje się, iż nie należy wiązać autonomii podmiotu z wolnością „od” bądź też jedynie z odpowiedzialnością przez samym sobą. Ludzka wolność zwrócona jest zawsze także „do” sfery określonych, założonych czy zastanych wartości. W naszym przypadku chodzić będzie o wartości związane z interesem publicznym. Pojawiają się także inne pytania. Jaka jest relacja etyki sumienia w stosunku do innych typów odpowiedzialności zawodowej, odpowiedzialności dyscyplinarnej czy zasad wyrażonych w kodeksie etyki[17].

Przede wszystkim odpowiedzialność moralna indywidualna urzędnika ze względu na swoje przedmiotowe ugruntowanie w sferze określonych wartości służby publicznej jest istotnie związana z rolą społeczną (role responsibility) urzędnika. Stąd też ważnym zadaniem etyki zawodowej w stosunku do etyki i odpowiedzialności autonomicznej jest regulowanie stosunków społecznych w ramach grupy zawodowej, w tym formułowanie reżimu odpowiedzialności. Zasada „postępuj zgodnie z własnym sumieniem” czy moralność ogólnoludzka – są normami sformułowanymi jedynie ogólnie. 

W tej sytuacji proponuje się, by odpowiedzialność moralno-zawodową traktować jako rezultat doświadczeń grup zawodowych, które „dopracowały się własnej etycznej podkultury, stanowiącej swego rodzaju operacjonalizację norm i wartości etyki ogólnej, dokonaną pod kątem sytuacji i zachowań specyficznych dla danego zawodu. Z zasad etyki ogólnej może wynikać np. zakaz przyjmowania przez urzędnika lub nauczyciela łapówki, ale dopiero określone reguły postępowania danej grupy zawodowej pozwalają jednoznacznie rozstrzygnąć, co jest taką łapówką, czy stanowią ją, powiedzmy, kwiaty lub symboliczny upominek”[18].    

A. Błaś dokonał interesującej próby przekładu norm i wartości etyki ogólnej na moralność indywidualną urzędnika. Oto wynik tego przykładu:

  1. pracę na stanowisku publicznym traktuj zawsze jako służbę ludziom, a nie jako panowanie nad ludźmi;
  2. przestrzegaj prawa stanowionego i prawa moralnego;
  3. kieruj się zasadą realizacji dobra wspólnego;
  4. szanuj przyrodzoną godność innych i własną, w miejscu pracy i poza nim;
  5. nie sprzeniewierzaj się urzędowi, który piastujesz;
  6. nie demoralizuj innych własnym postępowaniem;
  7. unikaj postawy despotyzmu i bezwzględności w kontaktach i innymi ludźmi;
  8. przyczyniaj się do wzrostu zaufania obywateli do państwa;
  9. odnoś się do wszystkich w sposób sprawiedliwy i nie dyskryminuj z jakichkolwiek przyczyn;
  10. chroń życie każdego człowieka, obywatela, ich prawa i wolności;
  11. okazuj wspólnotę z innymi i wspomagaj zwłaszcza ubogich;
  12. chroń tradycję, kulturę, dziedzictwo własnego narodu, jego tożsamość;
  13. nigdy nie nadużywaj piastowanego stanowiska;
  14. bądź bezinteresowny i bezstronny;
  15. nie rozpowszechniaj informacji nieprawdziwych, bądź lojalny wobec przełożonych i podwładnych;
  16. bądź skromny i unikaj postawy pychy;
  17. unikaj postawy, która może wzbudzić podejrzenie, że wyróżniasz daną osobę czy grupę osób;
  18. unikaj zachowań, które mogłyby prowadzić do wniosku o niemożliwości uznania twojego charakteru za nieskazitelny;
  19. nie plotkuj i bądź oględny w publicznych wypowiedziach;
  20. bądź dyskretny;
  21. nie demonstruj osobistego stosunku do załatwianych spraw;
  22. nie reklamuj swej publicznej funkcji, nie pozyskuj sobie klienteli i poklasku; bądź opanowany i taktowny;
  23. zachowaj powagę konieczną do sprawowania urzędu publicznego;
  24. sprawując urząd publiczny nie prowadź jednocześnie własnego przedsiębiorstwa zarobkowego;
  25. nie podejmuj zajęć dodatkowych, które kolidowałyby z piastowanym urzędem publicznym;
  26. nie podejmuj żadnej działalności, dla wykonywania której mogłyby być wykorzystane przez ciebie informacje uzyskane w toku sprawowania urzędu;
  27. w wypowiedziach publicznych unikaj wyrażeń obraźliwych;
  28. nie posługuj się groźbą ścigania karnego i dyscyplinarnego;
  29. powierzony urząd publiczny sprawuj wedle swej najlepszej wiedzy i woli, z należytą uczciwością, sumiennością i gorliwością[19].   

      

Zakończenie

W złożonym i dynamicznym środowisku działań administracji publicznej musi istnieć sfera innych niż tylko prawne typy odpowiedzialności. W tym zakresie duże znaczenie przypisuje się odpowiedzialności społecznej (etycznej). Ocena obecnego modelu odpowiedzialności wskazuje na to, iż jest on zbyt jednostronny, tj. dąży do jurydyzacji sfery etycznej. Co więcej, w wąskim np. karnym (przestępstwa urzędnicze) i dyscyplinarnym ujęciu, odpowiedzialność odnosi się tylko do niektórych zachowań. I chociaż – z jednej strony – trudno wyobrazić sobie administrację bez określonego systemu odpowiedzialności pracowniczej, to z drugiej strony ograniczenie się tylko do wąsko rozumianego reżimu odpowiedzialności prawnej uznać należy za podejście nieadekwatne. Podstawową perspektywą jest tu zwracanie uwagi na błędy pracownika (bad man perspective). Tymczasem moralność jest zjawiskiem szerszym i bardziej złożonym. Przejawia się jako stałe i pozytywne dążenie do ulepszenia czegoś: siebie, otoczenia, danej organizacji społecznej i instytucjonalnej bądź też jako solidaryzowanie się z innymi (postawy prospołeczne, służba, misja). Nadto, rozmaite nieetyczne zachowania i uchybienia mogą pojawiać się z racji przyczyn systemowych i organizacyjnych, jak np. często zmieniające się przepisy, brak systemu szkoleń, konflikty ról czy negatywne uwarunkowania etosu danego środowiska zawodowego.      

             

Przypisy

[1] T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 280.

[2] T. Barankiewicz, W poszukiwaniu modelu standardów etycznych administracji publicznej w Polsce, Lublin 2013, s. 83-100.

[3] H. Izdebski, Wprowadzenie, w: System Prawa Administracyjnego „Etyka urzędnicza i etyka służby publicznej”, t. 13, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016; s. 4-8.

[4] J. Filek, Filozofia odpowiedzialności XX w., Kraków 2003, s. 10-15.

[5] Zob. B. Dorbeck-Jung, Towords Reflexive Responsibility. New Ethics for Public Administration, w: A. Hondeghem (ed.) Ethics and Accountability in Context of Governance and New Public Management, Amsterdam 1998, s. 45-58.

[6] E. Ura, Prawo urzędnicze, wyd. 2, Warszawa 2007, s. 263.

[7] B. Przywora, Transformacje ustrojowe polskiej służby cywilnej, Kraków 2012, s. 200-206, 248-254.

[8] P. Skuczyński, Soft law w perspektywie teorii prawa, w: O. Bogucki, S. Czepita (red.), System prawny a porządek prawny, Szczecin 2008, s. 328.

[9] G. Teubner, Substantive and Reflexive Elements in Modern Law, “Law and Society Review” 1983, Nr 2, s. 257.

[10] J. Filek, Rola etyki w działalności samorządowej, w: tenże (red.), Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, Kraków 2004, s. 47-51.

[11] M. Bevens, A. Massem, Report of the Working Group on Responsibility, w: A. Hondeghem (ed.) Ethics and Accountability in Context of Governance and New Public Management, Amsterdam 1998, s. 41-44.

[12] Ph. Selznick, The Moral Commonwealth. Social Theory and The Promise of Community, Oxford 1992, cz. III, s. 229-354. 

[13] Zob. B. Dorbeck-Jung, Towords Reflexive Responsibility. New Ethics for Public Administration, w: A. Hondeghem (ed.) Ethics and Accountability in Context of Governance and New Public Management, Amsterdam 1998, s. 45-58.

[14] Tamże, s. 50. 

[15] J. Boć, Odpowiedzialność, w: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski (red.), Administracja publiczna, Kolonia Limited 2004, s. 345.

[16] Martinez J. M., Public Administration Ethics for The 21st Century, Oxford 2009, s. 106.

[17] B. Przywora, Inne kodeksy etyczne w administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego „Etyka urzędnicza i etyka służby publicznej”, t. 13, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016; s. 212-220.

[18] K. Kiciński, Etyka zawodowa i kodeks, Etyka 1994, Nr 27, s. 175.

[19] A. Błaś, Normy etyczne pracownika administracji publicznej w państwie prawa, w: J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 279-280.

 

Autor tekstu

Tomasz Barankiewicz - ks. dr hab., kierownik Katedry Teorii i Filozofii Prawa na Wydziale Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawła II.